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Cities at Crossroads: Setting cities free

The unwillingness of the system to devolve responsibility and funding to the city level is a major failure. Alongside Amrut and the Smart Cities Mission, we need to urgently spell out the dimensions of institutional reform

It is now almost 25 years since the 74th constitutional amendment mandated that state governments transfer to the local governments a set of specified functions.

Most people are aware that if Indian cities are to provide a reasonable quality of life for their residents and a better investment climate for investors, it will require massive investments in urban infrastructure. Lack of funding is usually perceived to be the principal constraint in achieving this objective. What many people fail to realise is that even if funds were somehow made available, it would not lead to well-designed and well-managed infrastructure and improvement in public service delivery unless there is fundamental reform in the institutions that govern the planning and management of cities within the Indian federal regime.

The ability to finance large investments is itself dependent on reforms. For example, reform in the form of setting user charges for the delivery of a public service to cover at least the operation and maintenance cost of the infrastructure asset, including debt servicing, would yield a revenue model that assures repayment of the loans raised from the capital market. If equity is brought in by a private partner in a public-private partnership project, then the user charge must cover a return on such investment. However, city governments are not allowed to raise user charges (while protecting the poorest by cross-subsidising) without approval from the state government.

Similarly, the reform of assigning to urban local governments the function of urban planning, including town planning, would provide them with the opportunity of activating a market for land use change. This would help them to unlock land value as they go about the business of land zoning and appropriating a part of the consequent appreciation in the value of land for financing urban infrastructure.

The systems of public service delivery in Indian cities and towns are very fragmented and highly inefficient. The report of the high powered expert committee on urban infrastructure and services (HPEC 2011) had recommended administrative and institutional reforms designed to overhaul the system, for example, a unified command under an empowered and accountable mayor, a municipal regulator for bringing a degree of professionalism in the pricing of urban services, and use of e-governance and e-enabled smart technologies for better efficiency. But there has been little action on the wide-ranging recommendations.

Successful attempts at e-governance in cities such as Hyderabad, Bangalore, Pimpri-Chinchwad and Surat are helping to create an environment for grievance redressal and better service delivery, but the demonstration effect on other cities has been slow. The demand for good governance is typically confronted by lack of capacity as cities grapple with unprecedented tasks of preparing various plans and projects to seek funding under national missions.

The experience of the JNNURM (Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission), which ran its course from 2005 to 2014, highlights the importance of reforms if Indian cities are to be transformed. The government of India’s financial support under the JNNURM was made conditional on both the state government and the urban local government committing to specific reforms in urban planning, finance and management. The expectation was also that with reforms, state governments and urban local governments will be able to attract additional finance from the private sector. While some cities made serious effort at reform, better service delivery as well as private finance came only when the state governments were willing to reform, devolve funds and build capacity of their urban planners and city managers. I had highlighted some success stories, for example, Amravati and Malkapur for water, Alandur, Surat and Jaipur for wastewater treatment, Pune and Pammal for solid waste management, as “Postcards of Change” in this newspaper. But the wider canvas remains bleak.

The unwillingness of the system to devolve responsibility and funding to the city level is a major failure. It is now almost 25 years since the 74th constitutional amendment mandated that state governments transfer to the local governments a set of specified functions. While many functions have been devolved, a major omission has been that of urban planning, including town planning — the golden goose — which has been retained by most state governments.

The constitutional amendment itself was flawed in that it only required the state governments to set up state finance commissions that would spell out the principles for sharing/ devolving a part of the revenue of the state government. The state finance commissions have not followed the high standards set by the Central Finance Commission, and they have not been able to challenge state-level political resistance to devolving funds to urban local governments.

The share of municipal own revenues in their total revenue was at a low of 53 per cent in 2007-08 and declined further to 51 per cent in 2012-13. As of now, property tax is a major source of revenue for these governments, but both the rates and exemptions are set by the state government. One way of reducing dependence on the state government for discretionary funds would be to create a Municipal Finance List in the Constitution that should specify taxes that are exclusively in the domain of local governments.

Ideally, the opportunity provided by the GST, which is the most efficient tax (because it does not cascade and its destination principle promotes India as a common market), should be used to constitutionally ensure that state governments share a pre-specified percentage of their revenue from GST with local governments. The structure of the
GST would remain two-tiered but the revenue allocation would be three-tiered. Guaranteed devolution of GST will significantly reduce uncertainty in the finances of urban local governments and provide them with a basic cushion of financing to discharge their constitutionally assigned responsibilities. Since devolution through GST is highly unlikely given the current political mood, reforms in urban planning, finance and management become even more important to mobilise resources and improve service delivery in Indian cities.

In June 2015, the government of India launched a number of major national missions for urban rejuvenation, including Amrut (Atal Mission for Rejuvenation and Urban Transformation) and the Smart Cities Mission. Amrut, a successor of the JNNURM, with funding conditional on reforms, is effectively a Centrally sponsored scheme with an outlay of Rs 50,000 crore over a five-year period. Its challenge will lie in enforcing the conditionality of reforms, precisely the area where the JNNURM failed. The Smart Cities Mission, with a commitment of Rs 48,000 crore over a five-year period for 100 cities, focuses on high-tech infrastructure to provide smart solutions for Indian cities. The government of India has explicitly admitted that a significant part of the funding for these missions will have to come from the state governments and the private sector. This makes reform indispensable. The sooner we spell out the dimensions of institutional reform alongside the high-tech infrastructure plans, the closer we will be to delivering a better quality of life in our cities and a better investment climate for investors.

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Holds no water

अपनी अद्वितीयता के लिए मशहूर कोहेनूर हीरे का जब-तब जिक्र लंबे समय से भारत के समृद्ध अतीत और इसकी औपनिवेशक लूट के एक प्रतीक के तौर पर होता रहा है। एक बार फिर यह बातचीत का विषय बन गया है। इसकी वापसी की मांग के मकसद से दाखिल जनहित याचिका पर सर्वोच्च न्यायालय ने केंद्र सरकार से अपना जवाब दाखिल करने को कहा था। केंद्रीय संस्कृति मंत्रालय ने अदालत में दाखिल अपने जवाब में कहा है कि कोहेनूर पर भारत दावा नहीं कर सकता, क्योंकि ऐसा किया गया तो दूसरे देश भी हमसे ऐसी वस्तुएं मांग सकते हैं जो उन्होंने हमें भेट-स्वरूप दी हैं और जो हमारे संग्रहालयों की शोभा बढ़ा रही हैं। लेकिन कोहेनूर का मामला स्वैच्छिक भेंट का है, या एक विजित देश से बेशकीमती चीजें ले जाने का?

यों तो सिख महाराजा रणजीत सिंह के बेटे महाराज दलीप सिंह ने अंग्रेजों से हुई एक संधि के तहत कोहेनूर भेंट किया था। पर वह संधि मजबूरी की थी। फिर, उस समय महाराजा दलीप सिंह किशोर वय के थे। अलबत्ता कोहेनूर के कई दूसरे दावेदार भी हैं। 1976 में पाकिस्तान ने और 2001 में अफगानिस्तान ने इस पर अपना दावा जताया था। ईरान और बांग्लादेश भी इस पर अपनी दावेदारी जता चुके हैं। कोहेनूर को भारत वापस लाने की याचिका पर संस्कृति मंत्रालय का कहना है कि ब्रिटिश शासकों ने कोहेनूर को न जबरन लिया था और न ही चुराया था। ऐसे में हम उसे वापस नहीं मांग सकते। कानून के लिहाज से यह दलील सही जान पड़ती है। भारत के 1972 के पुरावशेष एवं बहुमूल्य कलाकृति अधिनियम के मुताबिक अवैध रूप से विदेश भेजी गई वस्तुओं पर ही दावेदारी की जा सकती है। इस तरह से कई चीजें आई भी हैं। मसलन, दक्षिण भारत के एक मंदिर से चोरी गई देव-प्रतिमा को आस्ट्रेलिया सरकार ने कुछ समय पहले वापस कर दिया, जो वहां के एक संग्रहालय को बेच दी गई थी।

वर्ष 1972 में बना कानून जहां केवल चोरी-तस्करी के जरिए बाहर गई वस्तुओं पर दावेदारी की बात कहता है, वहीं इसमें यह प्रावधान भी है कि आजादी से पहले बाहर भेजी गई वस्तुओं पर यह कानून लागू नहीं होगा। लेकिन कोहेनूर का आकर्षण ऐसा है कि इसकी वापसी का सपना जब-तब भारतीयों को कुरेदने लगता है। यह बेशकीमती हीरा ब्रिटेन की महारानी के ताज में जड़ा हुआ है और लंदन के एक संग्रहालय में रखा है जहां हर साल लाखों पर्यटक जाते हैं। इस तरह अंग्रेजों की भी भावनाएं इस हीरे के साथ जुड़ी हैं। यही कारण होगा कि जब भी कोहेनूर का मुद््दा भारत में उठा, ब्रिटेन ने इनकार के ही संकेत दिए। उसका अब तक का रुख कोहेनूर की वापसी की उम्मीद नहीं जगाता। पर सर्वोच्च न्यायालय ने याचिका खारिज नहीं की, यह सोच कर कि याचिका खारिज कर देने पर ब्रिटेन उसे ढाल बना लेगा, कि जब आपकी सर्वोच्च अदालत ने इस मामले को विचारणीय नहीं माना तो हम उस पर क्यों विचार करें। यही नहीं, अदालत ने विदेश मंत्रालय को भी अपना पक्ष रखने का निर्देश दे रखा है। संस्कृति मंत्रालय ने तो वही कहा है जो पुरावशेष एवं बहुमूल्य कलाकृति अधिनियम में है। हो सकता है जब विदेश मंत्रालय का जवाब आए तो उसमें कोई कूटनीतिक रास्ता निकलने की गुंजाइश दिखे।

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अच्छे मानसून की आस में

कम बारिश के क्षेत्रों में ही नहीं, जहां ज्यादा बारिश होती है वहां भी पानी की समस्या से लोगों को जूझना पड़ता है जिसका समाधान पानी केबेहतर प्रबंधन में है।

मानसून के साथ हमारा जीवन-चक्र पूरी तरह सन्नद्ध है। मानसून यानी ऋतु-चक्र में गड़बड़ी हुई तो पूरे जीवन-चक्र में गड़बड़ी। मानसून-चक्र संतुलित तो जीवन-चक्र संतुलित। इस सामान्य सच को कोई नकार नहीं सकता। निश्चय ही लगातार दो साल के सूखे और पानी के हाहाकार के बीच मौसम विभाग की यह भविष्यवाणी राहत लेकर आई है कि इस वर्ष मानूसन बेहतर होगा। मौसम विज्ञान विभाग की मानें तो इस साल औसत छह प्रतिशत अधिक बारिश होने का अनुमान है। इसके अनुसार देश में 104 से 110 प्रतिशत के बीच बारिश का अनुमान है। यानी इस साल मानसून औसत 106 प्रतिशत पर बरसेगा।

मोटामोटी देखें तो मौसम विभाग की भविष्यवाणी हाल के वर्षों में सही निकली है। उदाहरण के लिए, मौसम विभाग ने 2005 में 98 प्रतिशत बारिश की भविष्यवाणी की थी और वास्तविक बारिश हुई 99 प्रतिशत, 2006 में 93 प्रतिशत भविष्यवाणी की जगह 100 प्रतिशत, 2007 में 95 प्रतिशत की जगह 106 प्रतिशत, 2008 में 99 प्रतिशत की जगह 98 प्रतिशत, 2009 में 96 प्रतिशत की जगह 78 प्रतिशत, 2010 में 98 प्रतिशत की जगह 102 प्रतिशत, 2011 में भी 98 प्रतिशत की जगह 102 प्रतिशत, 2012 में 99 प्रतिशत की जगह 93 प्रतिशत, 2013 में 98 प्रतिशत की जगह 106 प्रतिशत, 2014 में 93 प्रतिशत भविष्यवाणी और बारिश 89 प्रतिशत तथा 2015 में 93 प्रतिशत की जगह 86 प्रतिशत बारिश हुई। इस तरह यदि एक दशक में मौसम विभाग की भविष्यवाणी के अनुसार बारिश हुई है तो इस वर्ष भी होनी चाहिए।

मानसून की भविष्यवाणी को हमें फिलहाल सटीक मान कर चलना चाहिए। अच्छे मानसून के आसार के वैज्ञानिक कारण हैं। अल नीनो कमजोर हो रहा है और उसके मानसून के बीच में आने की संभावना है। वहीं ला नीना जुलाई से शुरू हो जाएगा। प्रशांत महासागर में दक्षिण अमेरिका के निकट खासकर पेरू वाले क्षेत्र में यदि विषुवत रेखा के ईर्दगिर्द समुद्र की सतह अचानक गरम होनी शुरू हो जाए तो अलनीनो बनता है। यदि तापमान में यह बढ़ोतरी आधे डिग्री से ढाई डिग्री के बीच हो तो यह मानसून को प्रभावित कर सकती है। इससे मध्य व पूर्वी प्रशांत महासागर में हवा के दबाव में कमी आने लगती है। असर यह होता है कि विषुवत रेखा के इर्दगिर्द चलने वाली ट्रेड विंड कमजोर पड़ने लगती है। यही हवाएं मानसूनी हवाएं हैं जो भारत में बारिश करती हैं।

प्रशांत महासागर में उपरोक्त स्थान पर कभी-कभी समुद्र की सतह ठंडी होने लगी है। ऐसी स्थिति में अल नीनो से विपरीत घटना होती है जिसे लॉ-नीना कहा जाता है। लॉ नीना बनने से हवा के दबाव में तेजी आती है और ट्रेड विंड को रफ्तार मिलती है, जो भारतीय मानसून पर अच्छा प्रभाव डालती है। मसलन, 2009 में अल नीनो के कारण कम बारिश हुई, जबकि 2010 व 2011 में ला नीना से अच्छी बारिश हुई। दूसरी तरफ 1997 में अल नीनो प्रभाव के बावजूद देश में अच्छी बारिश हुई। मानसूनी हवाएं मई के दूसरे सप्ताह में हिंद महासागर में उत्पन्न होती हैं और बंगाल की खाड़ी में स्थित अंडमान निकोबार द्वीपों में दस्तक देती हैं। मानसूनी हवाएं बंगाल की खाड़ी से आगे बढ़ती हैं और हिमालय से टकरा कर वापस लौटते हुए उत्तर भारत के मैदानी इलाकों को भिगोती हैं। एक जुलाई तक मानसून देश भर में छा जाता है।

मानसून का हमारी जीवन शैली सहित पूरी अर्थव्यवस्था पर बहुआयामी असर पड़ता है। देश की साठ प्रतिशत से ज्यादा भूमि यदि पूरी तरह असिंचित हैं तो फिर अच्छी बारिश कितनी अपरिहार्य है यह बताने की आवश्यकता नहीं। वास्तव में बारिश से सबसे ज्यादा प्रभावित हमारी कृषि होती है और यह कई प्रकार से होती है। असिंचित क्षेत्र में बारिश ही सिंचाई का एकमात्र साधन है और फसल लहलाने का आधार भी। लेकिन जहां सिंचाई के साधन हैं वहां भी इसका सकारात्मक प्रभाव पड़ता है। आपको अलग से सिंचाई नहीं करनी पड़ेगी। तो सिंचाई का खर्च बचता है।

कमजोर मानसून के कारण खाद्यान्न पैदावार वर्ष 2014-15 (जुलाई से जून) में घट कर 25 करोड़ 20 लाख टन रह गई जो उसके पिछले वर्ष 26 करोड़ 50 लाख टन के रिकॉर्ड स्तर पर थी। हालांकि देश में चौदह प्रतिशत कम बरसात होने के बावजूद चालू फसल वर्ष 2015-16 में पैदावार नहीं घटी है। कुल पैदावार 25 करोड़ 31 लाख टन होने का अनुमान है। बात ठीक है। पर इसमें सिंचाई के कृत्रिम साधन अपनाने के कारण किसानों की लागत बढ़ गई। अच्छे मानसून से खेती की लागत घटती है और आम सीमांत किसान भी प्रकृति की देन से अपनी खेती बेहतर कर सकता है।

अगर पैदावार अच्छी है तो इसके प्रभाव भी कई मायनों में है। हम यह न भूलें कि कृषि का समूची अर्थव्यवस्था में योगदान भले चौदह प्रतिशत के आसपास है, मगर इस पर पचपन प्रतिशत से साठ प्रतिशत के बीच लोग निर्भर हैं। इतने लोग जिस कार्य पर निर्भर हों और उसको ताकत मानसून से मिलती तो इसका महत्त्व आप आसानी से समझ सकते हैं। अगर पैदावार अच्छी है, उसमें लागत कम है तो इसका असर महंगाई पर पड़ता है। यानी महंगाई कम होगी। इससे पूरी अर्थव्यवस्था को ताकत मिलती है। पचपन से साठ प्रतिशत लोगों की अगर आय ठीक होती है या बढ़ती है तो फिर बाजार में मांग बढ़ेगी और इससे अर्थव्यवस्था की गति तेज होगी। ब्याज दर घटेगी जिससे लोग कर्ज लेकर खरीदारी कर सकते हैं या फिर नए कारोबार आरंभ कर सकते है। भारतीय रिजर्व बैंक के गवर्नर रघुराम राजन का कहना है कि अगर मानसून अच्छा हुआ तो हमारी विकास दर आठ प्रतिशत के आसपास रह सकती है। तो विकास की गति भी मानसून पर निर्भर है।

इस समय हम कुछ क्षेत्रों में जो जल संकट देख रहे हैं उसका समाधान अच्छे मानूसन में ही निहित है। हालांकि हमारे यहां वर्षाजल के बेहतर परंपरागत प्रबंधन के ढांचे ध्वस्त होने से समस्याएं बढ़ गई हैं। कम बारिश के क्षेत्रों में ही नहीं, जहां ज्यादा बारिश होती है वहां भी पानी की समस्या से लोगों को जूझना पड़ता है जिसका समाधान पानी केबेहतर प्रबंधन में है। इसके प्रति जागरूकता बढ़ रही है। पर प्रबंधन तभी न होगा, जब बारिश हो। वैसे भी पर्याप्त वर्षा से नदियों, झीलों या हर प्रकार के जलाशयों-तालाबों में पानी भर जाता है। दूसरे, भूजल का स्तर ठीक होता है। यानी इससे जल-चक्र का नियमन होता है। यदि मानूसन अच्छा नहीं रहा तो भूजल का भी स्तर गिर जाता है और उसे निकालने के लिए काफी खर्च करना पड़ता है। पनबिजली परियोजनाओं से बिजली का अपेक्षित उत्पादन तो नदियों में जल के अपेक्षित स्तर पर ही निर्भर है। अगर मानसून अच्छा हो तभी बिजली उत्पादन घोषित लक्ष्य के अनुरूप होता है। मानसून अच्छा न होने पर बिजली उत्पादन में कमी होती है और इसका असर चारों ओर होता है।

मानसून के साथ एक और पहलू जुड़ा है और वह है इसकी मात्रा। यदि कहीं अति बारिश हो और कहीं कम, तो फिर इसका लाभ उस तरह नहीं हो सकता जैसा होना चाहिए। यानी बारिश के साथ इसका समान वितरण भी जरूरी है। मौसम विभाग का मानना है कि इस बार इसका वितरण भी समतुल्य रहेगा। औसतन जो कम बारिश और जो अति बारिश के क्षेत्र हैं वहां तो वैसा ही होगा लेकिन शेष क्षेत्र में यह सामान्य रहेगा। पश्चिमी तट और पूर्वाेत्तर के राज्यों में दो सौ से एक हजार सेमी बारिश होती है जबकि राजस्थान और तमिलनाडु के कुछ क्षेत्र ऐसे हैं जहां मानसूनी बारिश सिर्फ दस से पंद्रह सेमी होती है। इसके अलावा शेष क्षेत्रों में बेहतर बारिश होगी। तो यह भी हमारे लिए राहत की भविष्यवाणी है। केरल में मानसून जून के शुरू में दस्तक देता है और अक्तूबर तक यानी करीब पांच महीने रहता है, जबकि राजस्थान में सिर्फ डेढ़ महीने मानसूनी बारिश होती है। वहीं से मानसून की विदाई होती है। तो देखते हैं क्या होता है।

मौसम विभाग ने यह भी साफ कर दिया है कि किस प्रदेश में कब मानूसन आएगा। इसके अनुसार केरल में मानसून एक जून को आएगा तो हैदराबाद और गुवाहाटी में पांच जून को, मुंबई तथा रांची में दस जून को, पटना में ग्यारह जून, गोरखपुर तेरह जून, वाराणसी पंद्रह जून, लखनऊ अठारह जून, देहरादून बीस जून, आगरा बीस जून, जयपुर पच्चीस जून, दिल्ली उनतीस जून, श्रीनगर तथा जैसेलमेर में एक जुलाई को मानूसन उतरेगा। इससे किसानों को अपनी फसलों के लिए पूर्व तैयारी का संदेश मिल गया है।

अच्छे मानसून की संभावना तथा इसकी तिथियों के मद्देनजर केंद्र सरकार ने राज्यों को निर्देश दिया कि वे जून से शुरू होने वाले खरीफ सत्र में फसल का रकबा और उत्पादन बढ़ाने की योजना तैयार करें। कृषि सचिव ने राज्य सरकारों से कहा है कि बीज, उर्वरक और अन्य कृषि लागतों की पर्याप्त उपलब्धता को सुनिश्चित करते हुए धान और दलहन जैसी खरीफ की फसलों की बुवाई की पहले से तैयारी कर लें। अगर मानसून की बेहतर संभावना न होती तो सरकार इतनी उत्साहित नहीं होती और न इस तरह का निर्देश जारी करने की स्थिति में होती। तो आइए दो साल की अल्प बारिश की परेशानी से निकलने के लिए तैयार रहें और झमाझम बारिश की प्रतीक्षा करें। हां यह संभव है कि कुछ क्षेत्रों में हमें बाढ़ का सामना भी करना पड़े।

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