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Date:06-10-17

India needs a new IAS

An increasingly specialised, complex and changing world demands a more effective bureaucracy

Janmejaya Sinha

India is at the confluence of two trends that are fundamentally challenging the world: The rise of Asia, with the growing importance of the Asian consumer, and digitisation. The Asian consumer’s rise between 2010 and 2020 will in dollar terms add a new United States to global consumption. Digitisation (ubiquitous connectivity, unlimited storage, massive and growing computing power, enormous growth in data, artificial intelligence, robotics, blockchain, computer capable mobile handsets) is profoundly changing not just how people live and interact, but also how businesses and governments are, or will need to be in future. The modern era’s need for specialisation fundamentally challenges Macaulay’s notions of a well-rounded generalist on which the Indian civil service was founded.How should our bureaucracy evolve to navigate the challenge this creates? Is it an apposite time to question the set-up of the Indian Administrative Service (IAS) in India? I argue the need for a high-powered committee to do a comprehensive review.I believe our government is spread thin, in that it attempts to do too much. It is understaffed when compared with governments in developed countries and many important government departments are staffed by people who do not have the requisite skills to discharge their increasingly specialised jobs.

The discussion in this piece is restricted to the IAS because of its primacy though everything should apply to the entire bureaucracy. Till 1991, the IAS would have perhaps been the most attractive service in India. The entry exam was among the most competitive and those who qualified were truly bright people. The IAS had great prestige, enormous power, job variety, fairly good perks and assured career progression. Even currently, IAS officers inhabit all central ministries and most top positions in the states. Are they well suited to do so? To answer this question, I examine whether the job remains as attractive as before and attracts the best people? Whether it recruits all the skills the government needs in this increasingly specialised world? And finally, whether the experience IAS officers gather over their normal careers equips them for all the jobs they are asked to do?Unlike until a quarter century ago, most IAS officers today do not want their children to follow them into the service. It is widely recognised that the prestige of the service has fallen since the 1991 reforms — the reduced controls and the accompanying reduction in licensing reduced their power. Reforms also saw the emergence of alternative professions in the private sector whose pay was considerably higher. The equation between the politician and the bureaucrat also changed decisively in favour of the politician. The service, therefore, lost a lot of its allure.

The recruitment examination, though extremely competitive, is not targeted. Candidates can choose any two subjects and have one common general knowledge paper. Thus, people who get in are from disparate backgrounds. While most people in business recognise that a brilliant scientist (even in pharmaceuticals) is the wrong person to hire for sales, the IAS does not differentiate based on academic qualification. The nature of jobs that are performed in the state secretariat and the Centre encompass disparate departments (education, health, finance, public works department, urban development etc). Many of these require specialists like accountants, town planners, environmental experts, economists, architects, management degree holders, but if they are hired, it is by pure chance and then, too, are likely to be asked to do jobs outside their specialisation. Generalists today perform all these disparate roles.Finally, it is not as if customised training is on offer for the different specialist roles that are undertaken. In the open market, these skills are priced differently. But the government does not differentiate on this count and all recruits are paid the same. The experience obtained in the first 10 years in the IAS is similar. All the officers get a year-long training at the Mussoorie Academy and then are posted to a district. They get trained to become good administrators. In today’s highly specialised world, it does not prepare them well for many of the roles they are expected to perform in the secretariat, whether in the state or at the Centre. After a few years in the state secretariat, there is a race among them to get the plum jobs at the Centre. There is a pecking order here, with a posting in finance, home, defence, being preferred to minority affairs, culture or sports. Further, most jobs in the states are not as attractive as the posting in Delhi.

This is damning in two ways. First, it proves few state capitals in India are attractive to live in and second it shows that the best officers prefer to do jobs for which they have not been explicitly trained rather than do the jobs they are actually good at in the states. It is not obvious, as an illustration, that the skills and aptitude that will serve you well as district magistrate are the same experience required to become an effective joint secretary, capital markets, at the Centre. We still come across some outstanding officers in these positions but that cannot be the norm. What is expected of them is unreasonable and therefore on average there is a challenge in delivery.Would we not do better if we moved away from the colonial paradigm? Is it right to staff specialised ministries, at the Centre or in the state, with people without the requisite skills, however bright they innately may be? As I argue at the start of this piece, the time has come to set up a high-powered committee to work out the correct bureaucratic structure for India. This is no mean task but it is urgent.This can be India’s century. But to make it ours we need the instrumentality of the state to be able to address the challenges we face and facilitate the changes we need. This requires, more than anything, a qualified and effective bureaucracy. We must ask: Is our bureaucracy in its current form, equal to the task? Can we even blame them if they are not? We expect them to do what they were never trained to do in an increasingly specialised, complex and changing world. We need to fix this now.

Date:06-10-17

बदलाव की ओर

एक अच्छा विचार धीरे-धीरे कदम बढ़ा रहा है। चुनाव आयोग ने कहा है कि वह साल भर के भीतर इस स्थिति में होगा कि देश में लोकसभा और विधानसभाओं के चुनाव एक साथ करवा सके। आयोग के इस बयान से उस अभियान को बल मिला है, जो खुद प्रधानमंत्री नरेंद्र मोदी के दिल के करीब है। उन्होंने एक से ज्यादा बार यह कहा है कि हमें रोज-रोज चुनाव के चक्कर से बचने के लिए ऐसी व्यवस्था बनानी चाहिए कि लोकसभा और विधानसभाओं के चुनाव एक साथ हो जाएं। इस पर कई मंत्रालयों की राय भी मांगी गई थी, वे भी इसके समर्थन में हैं। कुछ नागरिक संगठन तो न जाने कब से यह मांग कर रहे हैं, लेकिन उनकी बात अनसुनी ही की जाती रही, अब उन्हें भी उम्मीद बंधी होगी। भारत ने लोकतंत्र को जिस ढंग से अपनाया है, उससे राजनीतिक ही नहीं, सामाजिक और सांस्कृतिक रूप से लोकतंत्र उसकी एक ताकत बन गया है। लेकिन एक दिक्कत यह जरूर है कि इसमें बहुत सारे चुनाव हैं। हर समय कोई न कोई चुनाव। कभी किसी प्रदेश का, कभी स्थानीय निकाय का, कभी ग्राम सभाओं का, तो कभी ब्लॉक स्तर का। और जो समय बच जाता है, उसमें तरह-तरह के उप-चुनाव भी चलते रहते हैं। इन चुनावों में खर्च तो होता ही है, साथ ही सरकारों पर लोक-लुभावन नीतियों का दबाव भी बना रहता है। इसके चक्कर में सरकारें दूरगामी हित वाले कडे़ फैसले करने से बचती हैं। देश में लोकसभा और विधानसभाओं के चुनाव अगर एक साथ हों, तो ऐसी बहुत सारी चीजों से बचा जा सकता है।

हालांकि एक साथ चुनाव वाली यह सोच देखने में जितनी लुभावनी लगती है, उतनी ही खतरों से भरी हुई भी है। अक्सर सैद्धांतिक रूप से हमें किसी विचार के जो फायदे नजर आते हैं, व्यावहारिक धरातल पर वह कई तरह की नई दिक्कतों को जन्म देते हैं। इसे हम कई बार देख चुके हैं। ये समस्याएं कई तरह की हो सकती हैं। मान लीजिए, किसी राजनीतिक असंतुलन की वजह से केंद्र सरकार मध्यावधि में ही गिर जाती है और लोकसभा भंग करके नए सिरे से चुनाव कराने की नौबत आ जाती है, तो क्या उसके साथ ही देश की सभी विधानसभाओं को भी भंग कर दिया जाएगा, जबकि इसमें उनकी कोई गलती नहीं है? एक दूसरी चिंता यह है कि अगर राष्ट्र और प्रदेश, दोनों के चुनाव एक साथ होते हैं, तो पूरे चुनावी विमर्श में राष्ट्रीय मुद्दे ही हावी रहेंगे और प्रदेश या स्थानीय स्तर के मुद्दे दरकिनार हो जाएंगे। इससे प्रादेशिक स्तर के राजनीतिक दलों के लिए भी परेशानियां खड़ी हो सकती हैं। पिछले 70 साल में हमने देश में जिस लोकतांत्रिक संस्कृति का निर्माण किया है, उस पर भी खतरा मंडरा सकता है। फिर स्थानीय निकाय आदि के चुनावों का क्या करेंगे, यह भी एक बड़ा सवाल है।

चुनाव आयोग हालांकि यह कह रहा है कि वह दोनों चुनाव एक साथ करवाने की स्थिति में है, लेकिन अभी छोटे-छोटे प्रदेशों की मतदान प्रक्रिया पूरी होने में एक महीना लग जाता है। यह अवधि लगातार बढ़ रही है। पहले देश में चुनाव एक त्योहार की तरह होता था, अब एक पूरे के पूरे मौसम की तरह होता है। एक समय था, जब यह कहा जाने लगा था कि पूरे देश की मतदान प्रक्रिया एक ही दिन में खत्म की जा सकती है। इलेक्ट्रॉनिक वोटिंग मशीन के इस्तेमाल से इसे संभव भी बनाया जा सकता है, लेकिन यह समय अब लगातार बढ़ता जा रहा है। अक्सर यह कहा जाता है कि लोकतंत्र बदलाव की एक धीमी प्रक्रिया है, जो हमें उन सब परेशानियों से बचाती है, जो तेज बदलाव से पैदा होती हैं। इसलिए बेहतर होगा कि लोकतांत्रिक प्रक्रिया में बदलाव के लिए भी धीरे-धीरे कदम ही बढ़ाएं।

Date:06-10-17

चिंता वन्य जीवों की नहीं पूरी खाद्य शृंखला की करें

अनिल प्रकाश जोशी

वन्य जीवों के प्रति हमारी संवेदनाएं पिछले तीन दशकों में काफी बढ़ी हैं। इसका बड़ा श्रेय वन पे्रमियों के अलावा वल्र्ड वाइल्ड लाइफ फंड जैसी संस्थाओं को भी जाता है, जिन्होंने बड़ी मुस्तैदी से इनके संरक्षण की वकालत की। आज राष्ट्रीय स्तर पर बाघ, हाथी, तेंदुए व गैंडे जैसे वन्य जीवों को बचाने की कई बड़ी योजनाएं अपने देश में चल रही हैं। ये सभी वे वन्य जीव या हमारी वन संपदा हैं, जिनके ऊपर लुप्त होने का खतरा मंडरा रहा है। एक तरफ, हम वन्य जीवों को इसलिए खो रहे हैं कि उनके लिए खुला क्षेत्र व भोजन अपर्याप्त होता जा रहा है। इसकी वजह से वे आबादी वाले इलाके में घुसपैठ को मजबूर हो जाते हैं। यह दूसरी बड़ी समस्या है। पर्यावरण व वन्य जीवों के संरक्षण के लिए राष्ट्रीय पार्कों व बायोस्फीयर की शुरुआत पिछली सदी में ही शुरू हुई। दुनिया भर के बडे़ मंचों व बैठकों में यह विषय बड़ा रोमांटिक बना रहता है। ऐसे क्षेत्रों को आबादी से अलग करके देखा जाता है और नतीजा होता है- मानव आबादी व वन्य जीवों में संघर्ष। आज देश के गांवों में किसानों की तमाम मुसीबतों के अलावा वन्य जीव एक बड़ी समस्या बन गए हैं। मैदानों में नीलगाय, सुअर, हाथी व बंदरों का भारी प्रकोप है, तो पहाड़ों में साही, सुअर, काखड़, बंदर व लंगूर आदि ने बड़ा तमाशा खड़ा कर रखा है। उत्तर प्रदेश में किसानों ने ऐसी फसलें उगानी शुरू कर दी हैं, जो इन जंगली जीवों से बची रहें, जबकि पहाड़ के कई इलाकों में इनकी तबाही इस हद तक बढ़ चुकी है कि लोगों ने या तो खेती छोड़ दी या फिर गांव ही छोड़ दिया। इसे लेकर लोगों में गुस्सा भी है। इससे भी बड़ी समस्या है तेंदुए और गुलदार जैसे जंगली जानवरों का आबादी पर आक्रमण। आमतौर पर वे मवेशियों पर ही आक्रमण करते हैं, लेकिन इंसानों, खासकर महिलाओं और बच्चों पर भी हमला बोल देते हैं। हाल ही में दिल्ली के पास मारुति की फैक्टरी में एक तेंदुए का घुस आना इसका एक और उदाहरण है। बेशक, इसका कारण यह है कि जंगलों में उनके लिए पर्याप्त शिकार उपलब्ध नहीं हैं, लेकिन यह भी सच है कि टकराव की स्थिति बन रही है।

इसका कारण इन जानवरों का बदलता व्यवहार नहीं है, बल्कि हमारे जंगलों का बदल जाना है। हमारे जंगल अब ऐसे नहीं हैं कि वहां उनकी खाद्य सुरक्षा बनी रहे। मसलन, पर्याप्त घास-चारा होगा, तो शाकाहारी जीव पनपेंगे और इन पर ही मांसाहारी निर्भर करते हैं। यह खाद्य शृृंखला है, जिससे किसी भी वन का इको-सिस्टम स्थिर रहता है। इसलिए भुखमरी मानव जगत का ही विषय नहीं है, बल्कि जानवरों की भी यह बड़ी समस्या बन चुका है, क्या शाकाहारी और क्या मांसाहारी, दोनों ही तरह के जानवर खाद्य के मामले में असुरक्षित हैं और यही कारण है कि उनका रुख गांव-शहरों की तरफ है। बाघ, शेर वगैरह के संरक्षण की बात उनकी गिनती तक ही सीमित रहती है, बाघों की बढ़ती संख्या में खुश होना तब तक सही नहीं ठहराया जा सकता, जब तक कि उनकी खाद्य सुरक्षा उन्हीं के परिवेश में सुनिश्चित न कर दी जाए।बाघ, शेर और तेंदुआ घास तो खाएंगे नहीं, उनको तो मांस ही चाहिए, जो उन्हें अपने घर में नहीं मिलेगा, तो वे आबादी वाले इलाके में घुसेंगे ही। इसलिए खाली इनके संरक्षण की बात करना बेमानी है। इनकी खाद्य शृृंखला के साथ जोड़कर इनकी चिंता ज्यादा बेहतर होगी और यही बात अब उन जानवरों के प्रति सटीक बैठती है, जो भोजन के अभाव में खेतों का रुख कर देते हैं। इसके लिए जहां एक तरफ वन्य जीवों के आवास व भोजन को बेहतर करना जरूरी है, वहीं ऐसी फसलों पर कार्य करने की भी आवश्यकता है, जिनसे नुकसान कम हो सके। स्थान विशेष की फसल का चुनाव उनसे जुड़े वन्य जीवों की नापसंद से जोड़कर देखा जा सकता है। र वन्य जीव का प्रकृति के साथ एक गहरा रिश्ता होता है और इसका महत्व समझते हुए ही हम हमेशा से उन्हें अपने मानस में एक विशेष स्थान देते आए। पर अब इनकी अनदेखी के साथ ही हमारा प्रकृति से वह रिश्ता भी टूट रहा है, और इसके कारण जो समस्याएं आई हैं, वे हमारे लिए एक नया सिरदर्द बन चुकी हैं। हम सिर्फ वन्य जीवों को या सिर्फ अपने आप को नहीं बचा सकते, बचाना तो पूरी प्रकृति को ही होगा।